토지개혁( 일제부터~광복이후

일제강점기의 토지개혁

1905년 일본은 강압적으로 을사조약을 체결한 이후 통감부를 설치하여 그들의 식민지정책을 전면화하기 시작하였다. 특히 자국 내에서 일어나고 있던 식량문제를 우리나라의 식량을 빼돌려서 타개하려는 목적으로 그 선행조건으로서 토지개혁의 일종인 토지조사사업을 실시하였다.

1905년부터 토지조사사업의 구체적 공작에 착수했던 일제는 1906년에 외국인의 토지소유와 매매·교환·증여 등을 법적으로 확인하는 「토지가옥증명규칙」과 「토지가옥저당규칙」을 반포 실시하도록 우리 정부에 요구하였다.

1910년 3월에는 우리 정부 내에 토지조사국을 설치하여 실시조사에 착수하게 하였으나 그 해 강제점령에 의해 동사업의 업무는 같은 해 10월 조선총독부 토지조사국에 계승되었던 것이다.

1912년에 토지조사령을 발표하여 이 사업을 추진하는 동시에 「조선민사령」·「부동산등기령」·「부동산증명령」을 발표하여 이른바 ‘소유권 불가침과 무제한 보호’를 실질 내용으로 하는 근대 토지사유제도를 확립했다.

조사사업은 다음과 같은 세 가지로 구분되었다. 첫째, 토지에 대한 소유권 조사로서, 그것은 지적을 설정함으로써 토지 등기제도의 창설을 기하는 것으로, 지적 설정을 위해 토지의 소유지·지번·지적 및 소유권자를 조사하여 각 토지의 위치와 형상, 그리고 경계 등을 조정하였다.

그러한 내용을 포함하는 소유권 조사는 이 사업의 뼈대를 이루는 것으로서 신고주의에 입각해서 실시되었다. 둘째, 토지가격 조사로서 식민지통치를 위한 목적으로 시행된 것으로, 토지의 시가, 임대가격, 그리고 토지수익 등을 확립하여 토지가격을 통일적으로 조사하여 지세의 부과기준을 선정하려는 것이었다.

셋째, 지형·지모 조사로서, 지형도 제작을 위해 실시한 조사였다. 이와 같은 사업을 통하여 1필지마다 그 지번·지목·면적·지가·지주 및 등급을 기재한 토지대장과 기타 부속대장 및 5만：1 또는 1만：1의 지형도를 작성하였다.

이러한 일련의 법률적인 조처를 토대로 하여 실시한 이 사업은 1910년 10월에서 1918년 12월에 이르는 8년간의 기간과 총경비 2,410여만 원과 300∼400여 명의 상임직원이 동원되어 완결됨으로써, 부동산 등기제도의 창설을 가져 오는 대사업이 되었다.

그러나 전통적인 토지국유제가 무너지면서 왕족·관료·토호 등이 국유지를 사점한 데 대하여, 농민은 그들의 토지를 경작하고 현물지대를 납부하는 외에 신개간지를 점유할 수 있는 등 당시 우리 나라의 토지소유제는 국가와 국왕에 의한 추상적 소유권과 실제로 농업생산을 담당하는 농민의 경작권 등이 복합적으로 결합되어 있는 토지소유관계였던 것인데, 이와 같은 토지소유관계에 대하여 어떻게 토지소유권을 법률적으로 편성하는가 하는 것이 문제였다.

일제는 토지소유권을 인정하는 데 신고주의를 채택하여, 당시 일반 소작인의 경작권이 관습적으로 토지소유권으로 신고될 만큼 성장해 있지 못한 상황에서 더욱 강력한 수세권자인 지주에게 토지소유권이 인정됨으로써, 자유로운 소농민의 토지소유가 성립될 가능성은 이 신고주의 방법 때문에 처음부터 배제되고 있었던 것이다.

이 사업의 결과는 다음과 같다. 첫째, 전통적으로 토지의 현실적인 보유자로서의 관습상의 권리인 농민의 경작권이 상실되고 토지에서 분리되어, 대다수의 농민이 영세한 소작농으로 전락하였다.

둘째, 지주에 대해서는 무제한적이고 배타적인 의미의 사유권을 법률적으로 보장함으로써, 당시 우리나라의 지배계층과 구조적으로 타협하고 유착하는 계기를 마련하여 우리나라에 대한 지배와 착취를 원활하게 진행했던 것이다.

셋째, 궁장토·역토·둔토·목장토 등의 거대한 면적의 공전을 국유지로 만들었고, 민유지로서 일반농민에게 투탁되었던 투탁전·무토궁방전·무토면세전 등을 강압적 방법에 의하여 국유지로 편입시켰다. 토지조사사업의 결과, 일제는 우리나라 최대 지주가 되었던 것이다.

넷째, 조세수입의 확고한 원천을 마련하여 식민지통치의 기반을 구축하였다. 토지조사사업이 완료된 1918년의 경지면적을 보면, 1910년과 비교해서 논은 약 83.79％, 밭은 약 79％가 증가하였다. 이것은 주로 이 사업이 은결과 신개간지를 중심으로 한 데 기인하여, 경지면적의 증가가 지세수입의 증가를 가져왔음은 당연한 것이다.

다섯째, 농촌사회에서 농민층이 극심하게 분해되었다. 이 사업으로 그때까지 가지고 있던 현실적인 경작권을 상실한 소작농은 소작권에 대한 권리가 불안정해져 치열한 소작경쟁이 일어났다.

더구나 일본 자본의 토지점유와 고리대상업자본적 성격은 농민을 고율의 소작료로 인한 압박에 신음하지 않을 수 없게 하였다. 즉, 한편에 반봉건적 기생지주와 다른 한편에 다수의 영세농과 소작관계를 편성하여 일제의 전 지배기간 동안 농민이 몰락하도록 제도화했다.

결국 일제는 일본 자본이 쉽게 침투할 수 있도록 하는 우선적인 작업으로 종래의 수조권자인 봉건계층을 토지소유권자로 인정하였다. 이에 따라 대다수의 현실적 토지보유자인 농민은 전통적으로 유지하고 있던 경작권을 상실하여 지주·소작 관계를 악화시켰고, 이로 말미암아 농지가 없거나 부족한 농민이 대부분인 상황을 만들었다.

그리하여 형식적으로는 근대적인 토지소유제도가 성립되었으나 본질적으로는 토지개혁이 실시되지 못하였으며, 반봉건적인 영세농 및 소작관계의 재편성일 뿐이었다.

토지조사사업 이후 토지소유권이 법적으로 보장되자 일본의 대재벌회사들은 우리의 소지주들을 착취대상으로 삼아, 과다한 각종 공과잡부금을 부담하지 못하는 약점을 이용해 착취를 일삼았으며, 결과적으로 헐값에 농지가 일본인 소유로 넘어 가게 하였다.

광복 이후의 토지개혁

북한에서는 1946년 1월 31일 농민연맹이 결성되고, 그 해 3월 3일 대표회의를 열어 토지개혁에 관한 의견을 제출했는데 그 내용은 다음과 같다.

첫째 일제시대 확립한 토지등기제도를 폐지하고 일제시대 발급한 토지대장을 모두 회수할 것, 둘째 지주의 토지를 몰수하여 고용노동자, 토지 없는 농민, 토지가 적은 농민에게 무상분배할 것, 셋째 농민의 지주에 대한 부채 취소, 넷째 관개기설·산림 등을 몰수하여 국유화할 것 등이었다.

‘북조선임시인민위원회’는 이틀 뒤인 3월 5일 이 요구를 받아들여 「토지개혁에 관한 법령」을 공포하였으며, 토지개혁 수행을 저해하는 행위에 대한 형사법으로 「토지개혁실시에 대한 임시조치법」을 제정하여 부동산·농기구 등의 매매·처분 등을 금지시켰다. 이어 3월 7일에는 토지개혁 법령의 구체적 실시규정으로 ‘북조선 토지개혁 법령에 관한 결정서’가 채택되었다.

3월 8일에 ‘토지개혁에 관한 세칙’이 공포되고, 3월 말까지 짧은 시간에 정부 매수가 완료되었다. 이어 토지의 농민에 대한 분배는 도인민위원회가 ‘토지소유권에 관한 증명서’를 교부하여 이를 토지대장에 등록함으로써 완료하는 절차를 밟았다.

따라서, 5월 22일 발표된 ‘토지소유권 증명 교부에 관한 세칙’은 6월 20일까지 증명서를 교부하도록 함으로써 토지개혁 과정이 절차상으로는 6월 말에 끝나게 된 것이다.

남한에서는 1948년 8월 15일 정부수립과 더불어 농지는 농민에게 분배하며, 그 분배의 방법, 소유의 한도, 소유권의 내용과 한계는 법률로써 정한다는 헌법 제86조에 의거 토지개혁 논의가 본격화되었다. 먼저 미군정에서 본격적으로 논의되고 1950년 6·25전쟁 발발 직전에 단행된 토지개혁의 역사적 배경에 대해 살펴보자.

조선 말 문호 개방 후 어느 정도 조짐을 보이던 농민 토지 소유현상이 일제의 식민지 지배로 철저하게 저지되고 대신 지주 토지소유제가 강화되었다. 일제의 토지 투자가 점점 늘어남에 따라 자작농 대 소작농의 비율은 1914년 50：50, 1930년 18：25, 1940년에는 2：3으로 달라졌다.

이러한 상황에서 고율 지대가 성행하게 되었고 생산력이 저하되었을 뿐 아니라 소작쟁의도 날로 심각해졌다.

해방과 더불어 미군정이 시작되면서 우리나라는 해방지역이 아니라 패전국인 일본의 일부로 간주되었다. 토지개혁설은 본래 해방과 동시에 나돌기 시작하였는데, 방법을 둘러싸고 토론은 날로 뜨거워져 갔고, 좌우익 간의 사상전의 대상이 되기도 하였다.

토지개혁에 결정적인 영향을 미친 것은 북한의 토지개혁(1946년)으로서, 미군정도 전후 세계적인 민주경제 건설 사업의 일환으로 농지개혁을 적극적으로 지지하게 되었는데, 군정의 토지개혁 논의도 같은 맥락에서 진행되었다.

사실 8·15광복 이후 우리나라의 농지소유관계는 일제 때의 소유관계의 연속이라고 할 수 있는 봉건적 소유관계였다. 조선시대 말기까지 우리나라의 농지소유 형태는 아시아의 공동체 성격이 짙었으며, 조선 말기를 지나서도 이 질서는 크게 변화하지 않았다. 오히려 공동체 질서를 유지하면서 그 터전 위에 전체 농민이 공전 또는 사전에 얽매어 가족노동을 중심으로 영농을 하였다.

이러한 사정은 일제의 토지조사사업 이후에도 지속되었는데, 소작인은 그대로 소작인으로, 종래의 수조권자(호족, 관리)는 그대로 지주로 바뀌었다. 또한 조선 재래의 대토지 소유자는 대부분 부재지주였고 농지·농업·농민에 대해서는 관심이 없었다. 따라서 부재지주의 대리인인 마름의 횡포가 극심하였다.

한편 일본인 지주도 토지를 투기대상으로 삼은 자들은 토지 경영을 관리인에게 일임하거나 다른 곳에 위탁하여 경영함으로써 부재지주나 마찬가지 성격을 띠고 있었다. 그리고 이 시기 농민의 지주에 대한 불만 역시 심각하였다.

1930년의 소작 관행 자료를 보면, 정조(定租: 작황과 관계 없이 해마다 일정한 금액을 내는 도조)의 경우 최고 9할, 보통 5할, 타조(打租: 지주와 소작인이 수확을 반씩 나누는 방법)의 경우 최고 7.5할, 보통 5할, 집조(執租: 지주가 소작인을 입회시키고 벼 수확 예상량을 협정하는 도조)의 경우 최고 8할, 보통 5할이었다.

이 외에도 잡다한 부담금도 있었다. 일제는 이러한 관행을 개선한다는 명목으로 1932년 12월 「조선소작조정령(朝鮮小作調整令)」을 제정, 발표하였으나 별다른 성과를 거두지 못하였다.

이어 1934년에는 소작권 보호를 위한 「조선농지령(朝鮮農地令)」을 제정, 발표하여 소작기간 3년, 소작권 상속인정, 소작권 전매금지 등을 규정하고, 소작료율을 지주와 협의하여 결정하도록 하였다.

그러나 이 조치는 지주의 심한 반발과 비협조로 성과를 거두지 못하였다.1945년부터는 소작농가가 줄고 있있다.

그 이유는 해방 이후 곧 실시되었어야 할 농지개혁이 지연되면서, 농지개혁을 예상한 지주들이 소작권을 박탈하여 자작농으로 전환하거나 토지를 강매하여 사실상 소작을 자작으로 가장하였기 때문이다.

광복 후 농민운동의 고양, 북한의 토지개혁 등으로 1947년 이후에는 토지개혁이 기정 사실화되어 있었다. 문제는 개혁방식에서 ‘무상몰수·무상분배’, ‘유상매수·무상분배’, ‘유상매수·유상분배’ 안 중 어느 것을 택하느냐 하는 것이 논의의 쟁점이었다.

좌익세력이 약화되고 농민운동이 분열, 쇠퇴하면서 무상몰수·무상분배안은 배제되었고, 미군정의 구일본인 소유토지 분배방식을 따라 유상분배의 토지개혁 방식이 거의 결정되었다.

먼저 농림부는 ‘농지개혁법안’ 작성에 착수하여, 1948년 11월 22일에 그 초안을 발표하고, 1949년 1월 24일 국무회의에 상정, 통과시켜 ‘농지개혁법안’은 2월 5일 정식으로 국회에 제출되었다.

한편, 국회에서도 독자적인 ‘농지개혁법안’을 산업노동위원회에서 기초안을 만들어 1949년 2월 10일 국회 본회의에 상정하였다.

국회 본회의 심의과정에서 각종 수정안이 속출하여 광범위한 수정을 거친 끝에 보상과 상환액은 각각 평년작의 15할 및 12할 5푼, 보상과 상환은 5년으로 하는 「농지개혁법」이 1949년 4월 28일 통과되어 정부에 회송되었다.

그러나 정부는 재정상의 이유로 보상액이 일치하도록 할 것을 요구하였으나 국회에서 거부하여 1949년 6월 21일 공포하였다.

농림부는 농지개혁의 연내 실시를 목표로 예산확보를 꾀하는 한편, 전국적인 농지 소유 실태조사에 착수하였으나 예산의 부족, 정부측의 농지개혁법 개정 요구로 지연되었다.

국회는 다시 정부의 의사대로 지가상환액을 15할로 인상하고, 지주에게는 기업자금으로 정부 보증하에 융자할 수 있는 지가증권을 발급하기로 한 개정안을 채택, 통과시켰다. 드디어 1950년 3월 10일 개정법이 공포되어 농지개혁 실시를 위한 지리한 입법조처가 완료되었다.

3월 25일에는 그 시행령이, 4월 28일에는 시행규칙이 각각 공포되었으며, 1949년 6월 21일 현재로 실시된 농가 실태조사도 완료되어 농지소표(農地小票)에 의한 대가조사(對價調査)와 농가별 농지일람표의 종람(縱覽)이 완료되고, 분배 예정통지서 발급이 진행되었다.

그러나 이러한 입법과정에서 입법 자체는 지주들의 광범위한 소작 방매(小作放賣)를 방조하였다. 농지개혁에 대한 농림부 시안이 발표되고, 농지개혁이 기정 사실이 되자 소작권 이동(小作權移動)과 소작권 박탈을 금지하는 농지개혁에 관한 임시조치법안이 1948년 12월 초에 국회에 상정되었다.

그러나 「농지개혁법」이 곧 상정될 것이라는 이유로 심의되지 않았고, 1949년 3월 10일 재차 본회의에 상정되었으나, 「농지개혁법」 심의를 위한 의사일정 변경으로 심의가 보류되고 말았다. 이 때문에 광범위한 소작지 방매행위가 빈발하여 더욱 불완전한 농지개혁을 초래하였다.

이와 같은 과정을 통해 확정된 「농지개혁법」의 주요 내용은 다음과 같다. 첫째, 농가자립과 농업생산력의 증진으로 인한 농민생활의 향상 내지 국민경제의 균형과 발전을 기함을 목적으로 하였다.

둘째, 개혁방식에서는 경자유전(耕者有田: 경작하는 자가 땅을 가져야 함)의 원칙하에 소작지를 유상매수하여 경작 농민에게 유상분배하되, 전답의 소유 한도는 최고 3정보를 넘지 못하도록 하였다.

셋째, 분배대상으로는 대상 농지를 현재 경작하고 있는 농가와 경작능력에 비하여 적은 농지를 경작하는 농가, 농업경영에 경험이 있는 순국선열의 유가족, 영농력을 가진 피고용농가 및 국외에서 귀환한 농가의 순위로 하고, 분배·소유하게 될 분배농지의 대소규모는 수배농가(受配農家: 배급을 받는 농가)의 노동력과 농업생산 수단의 보유상태에 따라 결정하기로 하였다.

분배받은 농지에 대해서는 소유권을 인정하되, 상환이 완료될 때까지는 매매·증여, 기타 소유권의 처분이나 담보권의 설정을 제한하도록 하였다.

넷째, 매수농지에 대한 평가는 평년작 주생산물 생산량의 15할로 하고, 지가보상은 정부가 지가증권을 발급하고 지가증권을 기업자금으로 사용할 때에는 정부가 융자·보증을 하여 증권 액면은 보상액을 환산한 당년도 당해 농지 주생산물 수량으로 표시하되, 증권의 보상은 5년간 균분연부(均分年賦: 해마다 똑같이 나누어 냄)로 하여 매년 액면 농산물의 법정가격으로 산출한 금액으로 지급한다.

다섯째, 지가상환은 당해 농지의 보상액과 같은 액수로 하며, 5년간 균분연부로 하여 매년 정부가 지정하는 현품 또는 대금을 정부에 납입하기로 하였다.

이와 같은 내용의 농지개혁사업이 1950년 5월 이후 본격적으로 착수되었다. 정부는 농지개혁사업을 위한 예산을 확보하는 한편, 1949년 6월 21일 현재를 시점으로 조사 완료된 농가 실태조사에 의하면, 총매수 대상면적은 60만 1,048정보(총경작 면적의 29.5％)였으며, 총분배 예정면적은 83만 3,881정보(총경작 면적의 40.2％, 귀속농지 23만 2,833정보 포함)였다. 미군정에 의한 귀속농지 분배분은 3정보를 초과하지 않는 한 농지개혁사업에서 제외하였다.

그러나 실시에 들어갈 즈음 6·25전쟁이 일어나 농지개혁사업은 일시적으로 중단되지 않을 수 없었다. 6·25전쟁으로 농지개혁에 관한 관계서류가 분실·소실되고 때로는 중첩되었다.

정부는 서울 수복 즉시 개혁사업에 재착수하였지만 관계서류가 없어진 탓으로 분배 대상농지는 더욱 축소되어 농지매수와 분배가 일단락을 보게 된 1957년 12월 31일 현재, 농림부가 집계한 분배농지와 수배농가 호수는 47만 22정보에 154만 9,532호에 불과하였다.

이는 1949년 6월 21일 현재 분배예정 면적의 56％에 불과하며, 일반 농지의 경우 겨우 44.6％, 귀속농지의 경우 87.8％이다. 더욱 광복 이후 농민운동의 고양과 그에 따른 농지개혁에 대한 불안, 그리고 소작료 3·1제의 실시에 따른 소작수입 감소 등의 요인에 의해 소작지 방매가 증가하기 시작하였다.

정부 수립 후 토지개혁이 기정 사실이 되었는데도 불구하고 소작권 이동과 소작권 박탈을 금지하는 임시조처법안이 보류됨으로써 1948년부터 1949년 간에 소작지 방매가 격화되었다. 이러한 상황은 결국 토지개혁의 본래 목적 달성의 실패요인이 되었다.

이 토지개혁의 평가는 여러 가지 측면에서 다양하게 내릴 수 있는데, 그 결과를 보면 다음과 같다. 첫째, 개혁이 실시된 뒤 10여 년이 넘도록 농업생산력은 일제 때의 그것에 비해 크게 증가하지 못해 토지개혁이 농업생산력을 증진했다고는 볼 수 없다.

둘째, 농지개혁 후에 광범위하게 소작농이 다시 생기는 현상으로 1970년도 중반에 고미가정책을 써서 미세하게 하락한 경우를 제외하면 소작농 호수 및 소작농은 계속 증가 추세를 보여 농가경제의 자립성이 이루어지지 않았다고 하겠다.

또한, 농가 부채가 1960년대 및 1970년대를 지나면서 계속 증가하여 농민생활은 나아지지 못하였다. 그러나 한편으로는 농민의 농지소유 충족감으로 사회가 안정되었고, 경작자에게 농지를 소유하게 함으로써 성실하게 영농을 하고 농토를 가꾸게 하였으며, 농민들을 고율소작료에서 해방시킴으로써 생활에 의욕을 불러 일으켰다.